专访中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光：丰富企业破产制度工具箱 优化小微企业司法流程
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施行18年后，企业破产法迎来首次“大修”。企业破产法修订草案（下称“修订草案”）9月8日首次提请十四届全国人大常委会审议，并于近日全文公开，征求意见。破产法律制度是市场经济的基础性法律制度，草案在现行企业破产法基础上，实质新增和修改160余条，引发市场广泛关注。
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“本次修订贯彻了现代化破产法理念，揭示破产法不单是程序法，还是市场经济退出基本法，以及防范化解处置重大风险的重要制度工具。”中国政法大学破产法与企业重组研究中心主任李曙光在接受证券时报记者专访时表示。
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在李曙光看来，本次修订草案既回应了实践需求和风险挑战，补齐了现行制度短板；又顺应了市场化、法治化、国际化的破产法发展方向，为未来制度发展预留了接口。修订草案重点解决了运用破产程序意愿低、破产程序执行难，金融机构等经营主体退出难等问题，并完善破产申请和受理、管理人、债务人财产以及重整等制度，丰富了破产制度工具箱。
全面修改现行法律 破解实践难题
证券时报记者：企业破产法施行至今已超18年，您认为现行法律在实践中，主要存在哪些制度短板？
李曙光：现行企业破产法自施行以来，在完善社会主义市场经济体制、推动供给侧结构性改革、治理“僵尸企业”和产能过剩、防范化解重大金融风险中发挥了至关重要的作用。2024年，全国因破产原因而注销的企业仅占注销企业总数的0.5%左右，已审结破产案件中重整、和解案件合计占比约为4.6%，破产法的功能尚未充分实现。
企业破产法在实施过程中暴露出一系列短板，包括适用范围较为狭窄、管理人制度不完善、重整制度存在缺陷、简易破产程序缺失、担保债权人权益保护不足、债权人会议制度存在问题、法律责任体系不健全以及与其他法律衔接不畅等。
在适用范围方面，企业破产法缺少为陷入困境的自然人提供保护的个人破产制度，也缺乏统一的金融机构破产制度，也没有充分考虑合伙企业、个人独资企业、非营利法人、特别法人等企业法人之外其他主体的破产问题。
在重整制度方面，企业破产法缺少重整价值的识别、审查与听证机制。多采用行政干预力度较大的清算组模式，重整中债务人自行管理运用较少，市场化重整推进不足。战略投资人参与缺乏激励。强裁制度在实践中容易被滥用。上市公司重整缺乏熟悉金融市场、能够整合资源的专业管理人。预重整探索没有法律依据。缺少面向中小企业的简易重整程序。
在破产程序方面，现行破产程序周期较长、成本较高，中小微企业债权债务关系简单、债权人不多、企业规模和债务规模不大，启动普通破产程序对其而言成本过于高昂。
证券时报记者：本次修订草案新增和修改条款较多，您认为本次修订有哪些特点？
李曙光：本次修订对现行企业破产法作了较为全面的修改，修订草案从在现行法12章136条的基础上扩展至16章216条，新增和修改条款超过160条。
一是贯彻现代化破产法理念。第1条立法宗旨中新增“促进市场经营主体优胜劣汰和资源优化配置，防范化解重大风险”，揭示破产法不单是程序法，还是市场经济退出基本法，以及防范化解处置重大风险的重要制度工具。修改以优化营商环境为导向，以深化供给侧结构性改革为指导，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要求建立破产工作协调机制，更好发挥政府作用。
二是重点解决实践突出问题。修订主要解决运用破产程序意愿不强，程序执行存在薄弱环节，管理人制度尚未健全，重整制度作用没有充分发挥，“府院协调”机制未能有效落地，国有企业、金融机构等市场主体破产退出存在困难等企业破产法实施中的突出问题。完善破产申请和受理、管理人、债务人财产以及重整等制度，新设合并破产、金融机构破产等章节，丰富了破产制度工具箱。
三是顺应国际破产法发展趋势。当前国际破产法的融合趋势正在不断增强。各国破产法均强调债务人财务危机问题的早期介入，引入重整新融资优先权，为小微企业定制特殊的破产规则，加强司法合作并放宽司法承认条件。修订草案吸收借鉴国际破产法立法经验，增加了经营管理层在破产临界期的特殊义务、重整新融资优先权、小微企业破产特别程序以及跨境破产合作制度。
四是预留发展空间与衔接接口。修订草案允许连带个人债务人利用破产程序进行债务清理，有限开放个人破产，体现了稳中求进的修订思路。后续在总结试点经验基础上，再启动个人破产立法。对于金融机构破产、指定管理人和确定管理人报酬的办法、破产保障基金的管理和使用办法等专业性、技术性较强的领域，修订草案采用了准用性或委任性规则，为其他法律衔接和司法解释制定预留接口。
总之，修订草案既回应了实践需求和风险挑战，补齐了现行制度短板；又顺应了市场化、法治化、国际化的破产法发展方向，为未来制度发展预留了接口。对健全市场退出机制、优化资源配置、防范化解重大风险具有重要意义，为构建高水平社会主义市场经济体制提供了坚实法治保障。
首设金融机构破产专章 作出差异化安排
证券时报记者：金融机构债权债务关系庞杂。本次修订草案新增的“金融机构破产”专章是如何体现出金融机构特殊性的？
李曙光：金融机构破产制度在金融风险处置与金融机构市场退出中占据核心地位。增设“金融机构破产”专章是修订草案的亮点之一。针对金融机构的公共性、涉众性和风险外溢性等特征，修订草案作了差异化安排，主要体现在扩展金融机构破产的适用范围，完善金融机构破产的申请主体与条件，强化行政风险处置与司法破产的转换与衔接，设置特殊债权清偿规则等方面。
例如，现行企业破产法第134条规定“商业银行、证券公司、保险公司等金融机构有本法第二条规定情形的，国务院金融监督管理机构可以向人民法院提出对该金融机构进行重整或者破产清算的申请。”本次修订草案在上述列举金融机构的基础上，新增了信托公司、证券投资基金管理公司、期货公司、非银行支付机构等，并以“经金融管理部门依法批准设立的金融机构”为兜底，为将来新型金融机构的纳入预留空间，既增加了法律适用的灵活性与开放性，也契合“依法将所有金融活动纳入监管”的顶层设计。
为最大限度保护金融消费者和社会公众的利益，修订草案第198条规定，前期风险处置中为维持机构继续经营所投入的资金可以参照共益债务优先清偿。第200条明确金融稳定保障基金与各类行业保障基金在偿付或者受让后的追偿权或债权，可以取得与被偿付主体相同的清偿顺位。
修订草案“金融机构破产”专章还就金融机构破产案件的管辖、主要责任人的义务、特殊资产破产隔离、金融管理部门的重整计划执行监督权等内容作出了规定。其他章节还涉及终止净额结算的处理、金融机构破产管理人选任、证券投资者保护机构集中申报债权等金融机构破产的特殊规则。这些规则充分考虑了金融机构破产的特殊性，为处置金融风险、维护金融稳定提供坚实的制度支撑。
证券时报记者：金融机构高负债经营的特质使其可能在达到现行破产条件前已酿成较大金融风险，如何在法律上建立起前置风险处置程序？除完善企业破产法外，如何进一步完善配套政策与监管协调？
李曙光：金融风险处置中的行政处置程序与破产程序的衔接是维护金融市场稳定的关键。在我国金融风险处置实践中，当面临重大金融风险案件时，金融管理部门往往先行采取行政措施，以迅速稳定局势并为后续破产程序的启动奠定基础。法院得以在行政程序所构建的框架内，启动破产程序，进而以市场化、法治化的方式推进资产清算、重整等工作，实现金融风险的有序处置。
在立法层面，正在制定的金融稳定法是防范、化解、处置金融风险，维护金融稳定的基础性法律规范，应重视与企业破产法修订工作的协调衔接。建议联动修改银行业监督管理法、商业银行法、保险法等金融单行法，并尽快制定存款保险法，与企业破产法、金融稳定法相呼应。以解决现行金融机构破产规则碎片化的问题，共同构建起统一、完备、体系化的金融风险处置法律框架。
除完善企业破产法外，可以采取更多措施完善配套政策与监管协调，确保行政处置程序与破产程序在风险识别、评估、应对及处置各环节中的无缝对接。应建立健全信息共享平台，实现司法机关与行政机关之间的实时信息交换；明确司法机关与行政机关在金融风险处置中的职责分工与合作原则；推动建立常态化的联席会议制度，促进司法与行政机制的深度融合；强化司法程序与行政程序的协同运作，确保金融风险处置的合法性与规范性。
优化小微企业破产路径
证券时报记者：业界普遍反映当前破产程序效率低、耗时长，修订草案能否进一步优化破产程序效率？如何为小微企业构建起破产“绿色通道”？
李曙光：针对当前破产程序效率低、周期长的突出问题，修订草案在制度设计上作出系统回应，包括建立破产工作协调与破产预警机制，引入庭外重整协商制度，优化破产程序规则等，既缩短了破产案件的整体周期，又为小微企业提供了快捷高效的特殊破产路径，有助于破产程序整体效率提升。
修订草案的重要创新之一是设置“小型微型企业破产程序的特别规定”一章。增设小微企业破产程序，可以提高破产法实施效率，节约破产当事人的司法程序成本。
根据修订草案第178条至183条的规定，该程序适用于债务人财产状况清晰、债权债务关系简单、债权人人数较少的小型微型企业。在程序安排上，案件可由一名审判员独任审理，应指定个人担任管理人，一般不设债权人委员会。债权申报不受普通期限限制，案件应在受理后六个月内审结。小微企业重整原则上由债务人自行管理财产和营业事务，并须在三个月内提交重整计划草案。若出资人对债务人继续经营具有重要价值，且出资人同意将未来一定期限的可支配收入用于清偿债务，则重整计划可允许其保留部分或全部股权与控制权。
总体来看，该特别程序突出了简便、快速和灵活性，兼顾债权人利益与小微企业出资人的经营者权益持续经营。
证券时报记者：在实践中，债权人因破产获偿比例低常撤回申请，债务人怕影响融资或因个人担保绑定债务不愿申请，上述问题常现于小微企业。本次修订草案的出台能否改善上述问题？一个完善的破产申请激励约束机制应该符合哪些要求？
李曙光：当前破产实践中，各方破产申请积极性不足，导致大量“僵尸企业”无法及时退出市场，债权人权益难以保障，市场资源被低效占用。为应对这一问题，修订草案采取了多项制度安排。
对于债务人，修订草案规定了经营管理层在破产临界期内的特殊法定义务。修订草案第8条第2款规定，债务人企业具备破产原因时，其董事、高级管理人员应当采取合理措施，避免企业状况持续恶化和财产减损，包括及时启动重整或和解程序。
与此同时，修订草案第139条引入信用修复机制，重整后债务人可申请屏蔽失信信息，缓解因“破产污名化”带来的继续经营困境。修订草案还突破性引入连带个人债务人债务清理制度，允许为企业债务承担连带责任的自然人股东依照破产程序清理债务，从而打破企业破产清算、个人终身负债的局面，减轻债务人对破产的畏惧心理。
对于债权人，修订草案完善了权益保护机制，强化其对破产程序的控制。修订草案第11条规定法院在受理前可采取财产保全、中止执行等临时措施，第107条新增重整程序中担保权恢复行使规则，第162条对于破产债权清偿顺位作了更加细致的规定。有效防止出资人及关联方侵占、转移财产，保障债权人的受偿基础，确保公平受偿。修订草案还规定了管理人、债务人的信息披露义务，使债权人能够充分及时获取破产信息。
完善的破产申请激励约束机制，应当在制度设计上兼顾效率与公平、激励与约束。既鼓励申请权人在符合法律条件时主动提出破产申请，也对虚假破产、恶意“逃废债”、不当拖延申请等行为施加法律责任，从而防止制度被滥用。
此外，破产机制的有效运作离不开健全的监督体系。法院应在受理阶段进行严格审查，杜绝虚假破产或恶意申请。管理人、债权人会议及破产行政管理机构应形成协同监督，以确保破产程序的透明与规范。破产申请制度还应与民法、公司法、金融法等其他法律法规相互衔接。对于金融机构、国有企业等特殊主体，还应当兼顾国家金融安全与国有资产保护，从而在市场秩序与公共利益之间实现平衡。
解决“无产可破”痛点 新增措施避免“逃废债”
证券时报记者：本次修订草案进一步完善管理人制度、提出设立破产保障基金。全面强化管理人履职对于保护债权人利益、对破产程序执行有何意义？您如何看待“破产保障基金”的设立？
李曙光：管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者。本次修订草案进一步完善了管理人制度，明确管理人的法律地位，细化选任方式与主体资格，增加管理人的职责范围，完善对管理人的监督管理机制。
一方面，强化债权人对管理人的控制与监督，以实现债权人利益最大化。例如，修订草案第29条第1款确认了管理人的法律定位为破产事务的管理主体，依法独立履职，并接受债权人会议和债权人委员会的监督。突出了管理人专业性、独立性、中立性等特征，为其公正地开展管理工作提供了制度保障。
另一方面，完善选任与监管机制，可以提升管理人履职能力。例如，修订草案第31条第3款中管理人选任消极资格中新增具有严重失信不良记录且尚未修复的情形。修订草案第32条规定，在金融机构、国家出资企业和具有重大影响的国有企业破产时，法院指定管理人应听取金融管理部门、国资监管机构等机构的意见。金融机构破产时，金融管理部门可推荐管理人。经风险处置后进入破产程序的，可由接管组、托管组或清算组担任管理人。
在完善管理人制度的同时，修订草案第39条提出设立“破产保障基金”，以解决“无产可破”案件中破产费用无从支付的问题。该条主要规定了破产保障资金的构成，并授权最高人民法院会同相关国家机关制定管理和使用办法。“破产保障基金”可用于支付基本报酬和必要费用，保障破产程序能够顺利启动和推进。同时，“破产保障基金”还能发挥激励和引导作用，提升破产制度的公平性与可及性，维护社会公众对破产制度的信任和期待。但“破产保障基金”的运行需建立合理的筹款、管理、使用与监督机制，增强其抗风险和可持续发展能力，确保资金合理使用，防止挪用、滥用保障基金的现象发生。
证券时报记者：“逃废债”常出现于当事人提出破产申请后至法院作出裁定前这一时段，本次草案拟针对时段设立“临时措施”，您认为哪些措施可以从法治角度防止“逃废债”行为？
李曙光：现行法下，破产申请提出后至法院裁定受理前是债务人企业管理的真空期。部分债务人在此期间转移、隐匿甚至毁损资产，销毁文件，导致债权人清偿比例下降，破产程序的公平性和有效性大打折扣。
本次修订草案专门新增临时保全措施，以回应实践需求，堵住管理漏洞。例如，修订草案第11条规定，面对债务人财产存在贬值或者被恶意转移等紧急情况，债权人和债务人均可申请法院采取财产保全或中止执行措施。法院需及时裁定，必要时可要求提供担保。利害关系人可以提出异议，异议成立则恢复执行或解除保全。若法院最终不予受理破产申请，中止的执行程序自动恢复，保全措施应当解除。这一规则可避免债务人利用时间差恶意转移资产，维护债务人财产的完整，并通过担保和异议机制平衡各方利益。
除新增临时保全措施外，修订草案相关规定还强化了债务人的有关人员的责任,完善了信息披露与报告义务。为避免连带个人债务人利用破产程序“逃废债”，修订草案还构建了十分严密的防范措施。例如，修订草案第18条第2款和第19条规定，连带个人债务人进入破产程序后，不得有高消费或非必要消费行为，必须真实、准确、完整申报及披露个人及其家庭财产信息。
在企业破产法之外，还应当健全社会信用体系与失信惩戒机制，加大对“逃废债”行为的打击与惩罚力度，织密覆盖民事、行政、刑事责任的全链条防控网，营造诚实守信的良好社会风气。
